《全国政协关于加强和改进提案工作的意见》指出：“提案质量是提案工作的生命。提案质量决定提案本身的价值，也反映着政协参政议政的能力和水平。”撰写高质量的提案既是对政协委员履职态度的检验，也是对政协委员履职水平的检验，更是对政协委员综合素养的检验。如何提高提案撰写质量，推动委员履职水平提升，是提案工作的关键，也是提升政协形象的重中之重。

一、 对提案质量的认识

（一）提案质量的基本含义

提案质量，主要是指提案立意的高下，主题的轻重，内容是否重要，情况是否真实，问题剖析是否准确到位，建议是否具体、科学可行。《全国政协提案工作条例》第十四条“提案的基本要求”，明确规定了“提案应当坚持严肃性、科学性、可行性，围绕党和国家大政方针、中心工作，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设中的重要问题，人民群众普遍关心的问题建言献策”，“提案须一事一案，实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体的建议”。这就是我们通常说的“三性”和“三有”。 所谓严肃性，是指提出提案是政协组织和委员履职的政治行为，必须有明确的责任意识和全局意识；所谓科学性，指提案的内容应该有事实依据，对问题有科学分析和正确判断；所谓可行性，是要求在严肃性、科学性的基础上，能够考虑实施的条件和可能，提出创新性思路和可行性建议。“三性”是衡量提案质量的基本原则。“有情况”，是要如实反映经济社会发展中的客观情况和问题；“有分析”，是对反映的问题作深入细致思考，找出问题产生的原因，尤其是深层次的、本质的原因；“有具体建议”，是针对问题提出明确可行的、具有操作性的对策措施。“三有”是衡量提案质量的基本要素。

（二）提案质量在提案工作中的重要性。

⒈提案质量是提案发挥作用的前提。李瑞环同志指出，“提案是政协工作最直接、最有成效的方式。”提案工作做得好，政协工作必将充满活力。如果提案选题紧扣中心和热点，分析科学合理，建议具体可行，必将受到党委政府的重视和采纳，产生的工作成效和社会影响必将成为政协工作的亮点；相反，如果提案质量不高，发挥的作用和影响将大打折扣。

⒉提案质量是参政议政水平的体现。提案是参政议政的重要形式之一。提案质量高，说明政协委员眼光敏锐，分析判断准确，预见问题和解决问题的能力较强，能够参政参到点子上，议政议到关键处。相反，提案如果捕捉不到热点，抓不住重点，找不到问题的症结，就不可能为党委政府决策提供有价值、有份量的意见和建议。

⒊提案质量是提案办理成功的基础。提案的目的，就是要把经济社会发展中的重大问题和群众的意见、呼声反映到党政领导和有关部门，以引起重视，提出的建议得到采纳和落实。要达到所期望的目标，就必须提出高质量提案。实践证明，提案的质量与提案办理的落实率成正比，提案切入准确，必定办理落实顺利，从而使提案产生良好的社会经济效益；如果提案不切实际，泛泛而谈，必将得到“文来文往”的泛泛答复。

（三）衡量高质量提案的基本标准

⒈具有宏观性，反映大事。提案者应站得高，看得远，围绕国家大政方针、爱国统一战线内部关系、地方重要事务以及人民群众关心的重大问题等方面，集思广益，献计献策。提案立意要新，着力反映那些应该解决但党委政府尚未考虑的事情，不要将提案者个人或单位的个别利益问题作为提案提出。

⒉具有准确性，言之有据。提案的准确性是反映提案质量的一个重要标志，要使提案真正发挥为党委政府正确决策提供依据的作用，就必须充分占有材料，核准事实，科学分析正确判断，实话实说，真正反映出事物的本来面目。

⒊具有可行性，建议具体。提案提出相应的建议、意见和要求，必须力求具体和可行，即具有可操作性。既要符合党和国家的方针政策，又不要过于超前，过于超前的建议往往难于落实；既要考虑到人民群众的愿望和要求，又要考虑到政府当前的财政状况和实施的条件。

⒋具有规范性，便于办理。提案格式规范，是提案审查、办理、归档工作的基本要求，体现了提案自身的严肃性。同时，也对提案委员会审查提案、承办单位了解提案内容、落实提案建议等工作的顺利进行起到保证作用。

二、提案中常见的质量问题和原因

从提案工作实际情况看，提案质量整体上在不断提升，大多数提案具备较高的价值。但也有部分提案存在质量不高的问题，主要表现在以下方面：

一是站位不高。从整体上看，提案关注宏观性、战略性决策还比较少，尤其是能对经济社会产生重大影响的提案比例还较低。从益阳市政协第四届（2009年－2012年）的提案看，这类提案分别是7.3%、9.8%、12.3%、12%。这与党委政府及社会各界对政协提案的期待，与政协人才库、智囊团的地位存在一定差距。

二是把握不准。有的提案题目过大，面面俱到，泛泛而谈，缺乏可行性和操作性；有的提案所提事项过于琐碎，完全可以通过社情民意来反映，不必以提案的形式提出。有的把提案当作了学术讨论或空谈理论，空发议论，而没能从政治、经济和社会的现实出发，提出切实可行的建议。有的提案 “一案多事”。一件提案中同时提出几件事情，涉及的部门过多，难以确定主办单位。

三是情况不明。有的提案事前缺少深入调查研究，掌握的情况不多，信息不准，反映的问题只是一些表象，道听途说，论据不充分，说服力不强；有的甚至与真实情况有出入，带有片面性；个别提案反映的问题滞后，有关部门已经解决或正在落实；还有的对国家政策不了解，提出的意见建议与政策法规相背离。

四是剖析不深。有些提案缺少精心打造，精心提炼过程，对事物的分析过于简单，虽然提出了问题，但缺乏理性的、高层次的、深度的思考，未能从不同角度进行深入分析，找出问题症结之所在，从而使建议显得苍白乏力。

五是操作性不强。有些提案只罗列出问题和现状，该如何解决、怎样解决，缺少周密的思考和计划安排，只提出一个观念或意向，难以被承办单位采纳实施；有的提案提出的意见和建议重视了一面而忽视了另一面，不能统筹兼顾。

六是大局观不足。少数提案与部门利益挂钩，变相申请项目和资金；或者要求改变单位拨款性质、增加机构编制、人事安排等问题，成为某个地方或部门的代言人。如，今年益阳市政协全会上，驻某县的市政协委员为该县争资金、要项目的提案，就有17个之多。

七是共识不多。有的联名提案名不副实，署名提案人对内容并不了解，以联名壮声势，以联名提案代替个人撰写提案。有的集体提案未经共同调研，缺少真知灼见，不能体现集体意愿。

八是不够规范。有的提案文字表述不严谨，甚至文题不符；有的提案签名潦草，无法辨认；还有个别提案形似散文或论文，或者内容过于简略，寥寥数语，让人费解。益阳市政协第四届曾有一名委员以一幅反映城市基础设施建设问题的照片作为提案，没有分析、没有建议。这样的提案如何立案？

影响提案质量的原因是多方面的，综合主观因素与客观影响，我认为主要有以下方面：

1、对提案的认识缺乏高度。部分委员对提案的性质、作用、地位认识不深，对提案的制度、规范、要求了解不多，怎样运用提案履行职能没有清晰的思路，因而撰写提案时感到力不从心。还有的委员撰写提案的热情虽高，但对提案的基本要求和格式规范缺乏正确的理解和把握，特别是对提案必须“有情况、有分析、有具体建议”的要求理解不深，因而在提案写什么、怎么写时没有明确的质量意识，导致提案要么质量不高，要么格式不规范。

2、调查研究不够充分。政协委员一般都在各自工作领域承担重要职责，本职工作繁忙。部分委员由于未将撰写提案作为日常工作内容，往往在政协全会前才匆匆选题撰写，或代他人转呈意见建议。由于时间精力投入不足，提交提案前缺乏深入调研，或将他人所言作为事实，没有充分地了解情况、占有资料，缺乏科学分析和理性思考，导致提案中反映的情况不准确，建议缺乏科学性和针对性。

3、知情和引导服务工作不到位。委员知情渠道还不够通畅，党政部门主动向政协委员通报情况还没有形成规范性的机制，政协组织为委员知情明政搭建的平台还不多，围绕提案工作，委员个人或联合开展调研还受到各方条件限制。提案委员会作为政协提案工作的主要服务机构，在加强技能培训和引导服务等方面还存在不足。党派团体、政协专门委员会在如何帮助委员提高提案质量方面，还缺乏有效的方法和途径。

4、提案审查立案方式有待进一步改进。从基层政协提案审查工作实践来看，目前市、县政协提案审查立案基本上是在全会期间根据提案工作条例的要求一次审定。这样的审查时间仓促，参与的人员有限，工作量大，审查不充分，难以保证质量。另外，提案审查立案的标准也需要随着新形势、新情况的变化进一步的细化，以提高针对性。

三、如何提高提案质量

提高提案质量是提案者和政协组织共同的任务。因此，必须要发挥好两个方面的积极性。

（一）提高质量对提案者的四点要求

第一，要有责任意识。政协委员是地位、是荣誉，更是一种责任。必须以满腔的热情，强烈的社会责任感履行好政协职能。巴金有一句话：“不是我有才能，而是我有感情。”政协委员要有爱国、爱民的感情，才会有为国、为民鼓与呼的愿望和责任。要有主人翁姿态，想全局、议大事，关心群众生活，关心民众疾苦，关心社会经济的发展，把自己所发现的以及所认识和体会到的社会经济、政治、文化生活中各种现象和问题，诚恳地、客观真实地通过提案反映出来，吐诤言、献良策。只有具有这种强烈的社会责任感，才会关心社会生活的方方面面，才能激发起撰写提案的欲望，形成撰写提案的动力。而如果只在乎荣誉，不具有责任感的“岗位委员”或只来身体，不带头脑的“会议委员”是提不出好提案的。

第二、要精心选题。一要从本地区发展大局入手。围绕党委政府的中心工作和本地区经济社会发展选题。对一些事关中心和全局的关键问题、深层次问题、焦点问题、薄弱问题、苗头问题，提案都应着力研究。对影响全局的政策问题、倾向性问题以及被掩盖的矛盾等，也要敢于触及，敢于攻坚。在选择这类题目的过程中，要把握好三点：一是大小要适度。如果题目过大，材料难收集全，问题难研究透，弄不好事倍而功半。二是要同党委政府中心工作合拍。不仅要做到通常所说的急党政所急，而且要找到同党政合力的结合部，同心、同向又同力，才能收到事半功倍的效果。三是宏观课题要子题化，即所谓虚题实作，大题小作。二要从人民群众关注的热点难点入手。围绕人民群众普遍关心和期待党委政府解决的事情选题。这就要求政协委员深入群众和基层当中，广泛倾听群众的意见，了解群众的心声，真正摸清群众想什么，要求自己为他们说什么，希望党委政府为他们做什么。近年来，益阳市政协在教育、医疗、保障性住房建设、生态环保等方面提案较多，这些提案反映了民情，充分表达了大多数群众的意愿和期待，为化解矛盾、保持稳定、维护群众利益，发挥了重要作用。三要从最熟悉的领域和问题入手。提案要做到问题抓得准，建议和意见提得到位，还是要扬长避短，侧重在自己最熟悉的领域。因此，选题时要注意选择一些自身熟悉的、最能发挥自身优势的、相对有把握的题目。比如农工党界别的委员，他们大多是从事医务工作，提案多是围绕医疗体制改革、药品秩序管理、基层医疗体系建设等和自己工作密切相关的问题。这样便于发挥自己的专业特长和优势，所提提案能抓住关键问题，资料详实而独特，建议的科学性和操作性也比较强。

第三、要深入调查研究。调查研究是提高提案质量的基本功。可以说调查的深度决定提案的深度。要想提出高质量的提案，就必须做艰苦、深入、细致的调查。就调查而言，核心是要在“新、深、广”三个字上下功夫。所谓新，就是要了解新情况，弄清新发展，寻求新办法；所谓深，就是要揭露深层矛盾，把握事物本质，抓住问题症结；所谓广，就是要有全面情况、典型情况、发展情况及正反两方面的对比情况等。为此，调查要先确定目标、制订题纲；调查时可根据各单位和各委员的条件多形式、多渠道、多侧面地进行；为弄清事物的发展变化，还可进行跟踪调查和比较调查。就委员来说，要做有心人，养成随时注意观察生活、思考问题的习惯，善于从偶然中发现必然，从个别看到一般，从表象深入本质。动手写作提案之前，要对以往有关提案以及办复情况做些了解。对已解决和即将解决的问题，不需再写。还要尽量和有关部门进行沟通交流，了解国家的有关政策措施，知道所提内容现在工作做到了哪一步，解决问题的关键和瓶颈何在，存在那些实际困难。

第四、要提好建议。提好建议是提高提案质量的核心，要使问题得到较好解决，提案就应给出好的办法。因此，建议是提案的要害和关键部分，是体现提案水平的主要方面，提案者必须在这一部分多下功夫。一般而言，建议应该明确具体，实事求是，科学可行。一要有针对性，前面提出了问题，后面就要给出解决问题的答案。提案不能“头重脚轻”，前面的情况和分析像“虎头”，后面的建议像“蛇尾”。建议只提一、两句话的提案是不好落实的。还要针对问题的关键出主意，抓住了主要矛盾，解决了问题的关键，其他问题就容易了。比如，委员都关心城市交通问题，提出了许多诸如修路、修桥、建停车场的建议等等，但对城市来说，问题的关键应该是优先发展公共交通，完善公共交通体系，同时要科学地控制车辆增加。因此，要在这方面出主意想办法。二要有建设性。要在提出解决问题的具体措施上动脑筋，尽量不要讲诸如领导重视、增加投入、政策优惠、完善体制机制、加强宣传这样的套话、空话，而要提出有创新性的思路和可操作性的建议。比如，有的委员提出义务教育要向两头延伸，那么，提案中就要考虑人口结构问题及变化趋势，需要出台什么样的管理制度，财政需要拿出多少资金等问题并提出相应的建议。三要有全局观。提案建议要站在政治、经济、文化、社会的宏观层面全盘考虑。改革开放发展到今天，我们面临的问题大多是比较复杂的，比如食品安全、环境保护、社会保障和社会公平等等，哪一个都是矛盾盘根错节，解决起来面临两难甚至多难。因此，要有系统思维，在办法和步骤上分出轻重主次先后。还要做到统筹兼顾，要考虑不同层次、不同文化、不同群体的利益和需求，不能只顾一面而忽视另一面。

（二）提高提案质量政协组织必须做好四项工作

第一、认真做好提案培训与引导工作。委员的情况各不相同，对提案工作的了解也不尽一致，尤其对如何写好提案，不少委员特别是新委员可能了解得不很具体，因此，加强培训和引导十分必要。培训的目的就是要使委员更好地了解提案的性质、作用及其撰写要求，了解提案办理的有关制度和规范。培训可以采取多种形式相结合。换届时，可将提案知识培训纳入政协委员整体培训之中，全会时，可以举办提案知识专题讲座或提案写作交流讨论；平时，可以利用专门委员会的各种会议和学习活动，进行分散式的培训。引导主要是通过发提案参考选题，让提案者有针对的进行调研和思考；通过面向社会征集提案线索，让委员及时捕捉社会民生热点问题；通过邀请委员参加提案办理协商座谈会、提案办理跟踪调研活动等实践，提高委员的提案质量意识和撰写能力。引导中要注意帮助委员增强四种能力，即：捕捉问题的能力、剖析问题的能力、预见问题的能力和解决问题的能力。

第二、积极做好提案知情服务工作。知情是写好提案的重要条件。政协委员应当知上情、晓下情。知上情就是要了解党和国家的大政方针政策，了解当地党委政府的中心工作和工作重点；晓下情就是要了解社情民意，了解人民群众关心关注的热点难点问题。政协组织要为委员知情做好服务工作。政协及专门委员会可以通过举办各种活动，包括传达文件、邀请政府有关部门负责人作专题报告、召开专题座谈会、组织参观、考察、视察等，让委员更多地了解党委政府的工作；也可以通过组织委员走基层、察民情来了解社情民意；还可以引导委员积极利用政府网络信息，在撰写提案前，主动通过政府网站查询有关法规政策，了解政府部门工作情况。有条件的地方要充分发挥网上提案征集办理系统、提案网上交流平台的作用，使委员能在任何时候通过网络，查询提案内容和提案办理的答复情况，及时掌握提案工作动态，能适时进行网上咨询、网上交流，以提高提案质量。

第三、加强审查立案工作。审查立案是确保提案质量的最后一道关口。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》要求“加大提案审查工作力度，完善提案分类办法，细化提案审查标准，规范提案审查程序，健全重点提案遴选机制。”因此，要把审查立案作为保证提案质量的重要环节来抓。首先，要严格审查立案。前面在原因部分已经提到，现行的全会审查制度是有局限的。因此，要适当增加审查环节。全会前，可以委托政协各民主党派、各团体、专委会在提案上交前先初审把关。初审通过的再提交全会提案组二审提出立案意见。全会后，由提案委员会邀请各民主党派、其他专门委员会参与组成联合会审小组进行三审终定。审查结果向主席会议报告。审查中，要对部分有待“加工”的提案实行“拆、并、转”。对主题和基本内容比较好的提案，可以商请提案者进一步完善，深化建议；对同质化提案，可以将召集提案者集体商讨修改合并形成一个提案；对一件提案涉及问题过多的，可以建议提案者适当拆分成几个提案；对不立案的提案，除转请有关部门处理外，还积极向信息部门推荐。其次，要进一步完善立案标准，提案工作条例只是粗线条规定了一些不予立案的情形，但实际工作中往往会有新情况出现。因此要细化一些要求作为补充。如内容过于简略的，为本部门或小团体谋求实际利益的，缺乏现实可能性的，办不出结果的，与既定政策和法律法规相抵触的，提案重提没有新意的等等不予立案，以确保提案的现实价值。

第四、抓好典型引路工作。一是运用新闻媒体宣传报道委员精心撰写提案的事迹和有影响的高质量提案；二是建立和完善优秀提案评选表彰制度、重点提案遴选制度，对那些有份量、有价值，办理采纳后产生明显效果的高质量提案，给予奖励和鼓励；三是重视民主党派、人民团体和政协专门委员会集体提案，充分发挥集体的智慧，带动提案整体水平的提高。

（作者系益阳市政协委员、市政协提案委员会副主任）