积极作为，切实发挥人民政协在国家治理体系

与治理能力现代化当中的重要作用

益阳市政协主席  黄加忠

 

十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”因此，人民政协当前的一项重要政治任务，就是深刻认识自身在国家治理体系和治理能力现代化当中的重要作用，积极探索、努力作为，不负党的重托，不辱时代使命。

一、提出“国家治理体系和治理能力现代化”的国际国内理论探索与实践基础

1、国际上兴起“国家健康治理”模式理论。上世纪九十年代中期，苏共丧失执政能力与执政地位，引起大家对国家治理模式的探讨。因为从国家的统治与武装力量而言，世界上，还没有第三个国家可与当时的前苏联相抗衡。从国家财富而言，前苏联同样属于资源输出型国家，是可以依赖资源输出、而不是依赖劳动维持国民生存的。但是，前苏联却没有能实现健康可持续发展。因此，一个国家光有武力、财富是不够的。通过分析，形成了一些基本的看法。大家认为，国家财富、国家力量与国家健康是支撑国家生存与发展的三大本质要素和独立变量，是国家生命历程中所追求的三个有逻辑顺序的、阶梯跃升的国家目标境界，三者既相互独立、缺一不可；又紧密相联、相互影响。财富是国家生存与发展的物质基础，力量是国家生存与发展的能力保障，而健康则是国家生存与发展的目标追求。在不同的时代，国家处于不同的生命周期阶段，国家对三者的诉求是不同的，呈现出“财富型”、“力量型”、“健康型”的国家形态。既不能将财富等同于力量和健康，也不能将力量等同于财富和健康；健康不仅表达为财富与力量的平衡发展，财富与力量的适时转化，而且更集中地表达为对财富与力量的变革和升华。正确处理三者之间的辩证关系，要善于将财富释放为力量和健康，将力量服务于财富和健康，将健康转化为力量和财富，实现三者之间平衡协调、相互转化、相互促进，形成良性互动，这才是国家永葆青春、健康长寿的核心秘笈。我国建国60余年，特别是改革开放以来，经济迅猛发展，已经是“财富型”、“力量型”国家，现在的目标就是实现健康可持续发展。

2、世界各国历史形成三种国家治理模式。就具体的国家治理模式而言，世界各国先后创造了三种模式：一是实行由统治者个人或少数人的意志治理国家的“人治”模式；二是实行由宗教领袖依据教义直接治理国家的“神治”模式；三是现代意义的“法治”模式。“法治”模式反映了当代世界民主政治与公共行政发展的规律和趋势，现代意义上的“法治”是建立在公民社会基础之上的，是以政府为主导，打破单一权利中心，实现政府、市场、非赢利性机构三方面互动与合作的管理。当然，国家治理与社会控制的手段是多元化的。道德、宗教、习俗、法律、政策等都可以被作为治理的措施。而一个行之有效的治理模式对于国家而言至关重要。从人类纵向发展的历史长河来看，基本走向则是由 “神治”到“人治”，再到现代化的“法治”。党的十八届四中全会，核心主题就是积极推进“依法治国”。

3、协商民主理论方兴未艾。针对票决民主的缺陷，也就是“成本高”、“可能演变成黑金政治”、“可能被宗族宗教势力控制”、“可能被极端民粹主义分子把持”等等，国际上兴起了“协商民主理论”。协商民主是一种柔性民主，是具有目的一致性、时空广泛性、主体地位平等性、诉求包容性、主张妥协性、过程开放性、结果互惠性的民主。可以弥补票决民主的某些不足，奠定票决民主的基础。在国家健康治理模式当中，架起了统治者与被统治者之间沟通协商的桥梁，起到刚柔相济的作用，举足轻重。同时，各种利益主体之间，搭建协商平台，就现在与未来的经济政治文化社会生态等问题开展多方协商，努力实现互惠互利、共生共赢，从而有利于促进社会和谐。因此，推动协商民主广泛多层制度化发展，是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。协商民主古已有之，对其理论与指导实践的研究，现在已经渐趋成熟。

4、国家治理体系和治理能力现代化是我国改革开放不断深化的现实需求。经济基础决定上层建筑。经济体制改革到一定程度，必然要求完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。换句话讲，就是在实现工业、农业、国防、科学技术这“四个现代化”以后，必然要求实现国家治理体系和治理能力现代化这“第五个现代化”。或者说，在“国家财富”、“国家力量”有了充分必要的保障以后，必然要求走向“国家健康”。党的十八届三中全会指出，今后，我国要实现市场在资源配置当中起决定性作用。也就是由计划经济向市场经济的转型将不断深入。而随着我国转型的不断深入，国家治理模式也必然进入到创新发展的新阶段。转型的目标是建立一种能使生活水平长期得以提高并实现包容性增长的繁荣的市场经济，这意味着必须建立政府、市场、社会互惠共生的有效国家治理模式。就我国而言，国家治理模式的创新主要表现在以下几个方面：一是立足转型目标，建设“法”与“德”结合的治理模式；二是推动民生取向的社会建设，打造社会主义和谐治理模式；三是改变全能主义的政治模式，建设服务型政府；四是围绕提高全民幸福指数，建立健康型国家治理模式。

二、国家治理体系和治理能力现代化的目标与内涵

根据习近平总书记的相关讲话精神和今年初全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿答记者问的相关内容，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标与内涵，主要是五个方面。

1、道行天下。中国共产党在创立之初，即以解放全人类为最高奋斗目标。在世界政治多极化、经济一体化、信息全球化的今天，国与国之间的联系与相互关切更加紧密。市场与资源的争夺更加激烈。但是，我党领导下的中华民族，热爱和平，尽量帮助受苦受难的国家与人民。大道之行，天下为公。以习近平为总书记的党中央所强调的是，以自身的治理现代化和富强，促进全球的现代化与富强。一是和谐天下的理念深入全世界人民心中。我党主张的互惠互利、共生共赢，和平崛起、永不称霸，赢得了众多海外朋友和全世界热爱和平人们的大力支持，为我国的发展创造了良好的外部环境。二是人类自身科学发展的理念深入全世界人民心中。只有资源节约，环境友好，才能最终实现人与自然的和谐相处，才能促进人类自身的科学发展。强调科学发展，同样赢得了全世界的尊重。三是构建人类的梦想天堂。“中国梦”的内涵就是国家富强、民族复兴、人民幸福、社会和谐。这就把散布在全世界各地的炎黄子孙都紧紧的团结在一起。同时，到建国100周年的时候，实现中华民族伟大复兴，从而达到“万国衣冠拜冕旒”，八方来朝的中兴目的。这样，我国也就成了全世界人民心中的天堂。修身齐家治国平天下，是我国历代有作为政治家的济世情怀。也是新一代党中央实现国家治理体系与治理能力现代化的重要目的。

2、法治国家。法治是现代文明国家的共同特征，推进法治中国建设也是我国国家建设的重要目标。我国《宪法》第五条第一款明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国就是要使各项国家治理体制都有明确、良好的法律规定，在国家治理中做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，使国家达到法治的状态。十八届三中全会的《决定》全文中，一共十七次出现“法治”和“依法治国”，并在第九部分专门阐述了建设法治中国的五个重要方面。推动法治中国建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要保障。只有建立法治中国，才能实现国家治理体系和治理能力的制度化、规范化和程序化；建立法治中国，国家治理体系和治理能力现代化也才会有坚强的制度性保障。习近平总书记说：“把权力关进制度的笼子里。”同时，他还强调，任何个人不能凌驾于组织之上，任何组织和个人不能逾越于制度之外。这就体现了重要的法治思想。公平、正义比太阳更有光辉，法治是通过限制强权，保护弱者，达到维护公平正义的目的。十八届四中全会重点研究的也是全面实施依法治国，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。同时，做到各级党委政府依法执政、依法行政。从而把权力关进制度的笼子里，让国家机器与一切社会事务真正在阳光下运行，在制度下运作。

3、共治社会。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了多元共治的理念。现代国家治理是一种立体型的治理。治理的主体多元化，其实质是在中国共产党的领导下，政党、国家行政机关、社会团体、社会组织等，都可以是国家治理的主体。而传统的国家管理的主体是单一的，是统治者对被统治者的管理，是规制机关对规制对象的治理。同时，现代国家治理的内容也更加广泛。既治人，也治物；既治社会也治自然环境；既治地面，也治太空和海洋；既治现实世界，也治虚拟世界。从治理的目的来看，过去的治理主要追求的是有序统治，现在的治理目标是人类自身的健康可持续发展，注重人的自由、权利以及幸福。从治理的方式方法来看，过去的国家管理方式多是愚民政治，认为上智下愚，管理专断、恣意、多变，而现在是公开透明规范。从治理手段来看，传统治理手段是人治、礼治、权术之治，而现代国家治理是既要讲民主法治，还要讲文化科学。

4、自治基层。国家治理，最终落实在基层，关键要靠群众。要主动适应经济社会发展新要求，善于依靠基层组织和广大群众，提高预防化解社会矛盾的能力和水平。要通过群众自治，让群众自己组织起来解决自己的问题。要健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，努力把城乡社区建成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，努力让群众更好地行使民主权利，提高自我管理、自我服务水平。要充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，吸引、凝聚各方力量，促进矛盾纠纷化解。要高度重视社会组织的治理能力建设。首先，社会组织自身要提高水平、严格自律；其次，政府要支持、帮助社会组织提高治理能力；再次，政府和个人还要监督社会组织的治理行为。

5、德治公民。国家治理能力现代化必然包括意识形态的引领与治理。针对我国目前部分群体的信仰迷失、道德沦丧、诚信缺失，十八届三中全会强调要大力践行社会主义核心价值观。习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调,把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气、强基固本的基础工程。加强社会主义核心价值观学习与实践,不仅要立足本国传统文化,而且要吸收时代精华,体现历史传统与时代精神的有机结合。同时，习近平总书记指出,要利用各种时机和场合,形成有利于培育和弘扬社会主义核心价值观的生活情景和社会氛围,使核心价值观的影响像空气一样无所不在、无时不有。要使人们能自觉地遵守和增强对社会主义核心价值观的认知认同,使社会主义核心价值观家喻户晓、深入人心,就需要找准宣传普及同人们思想道德情感的契合点，多运用通俗的语言,通过讲故事方式宣传最美人物,弘扬最美精神,多联系人们身边事例教育感化身边人,用小故事阐发大道理,做到深入浅出、情理交融。要善用广播、电视、报纸、手机、互联网等大众媒体传播核心价值观,建设好核心价值观的网上传播阵地,通过各种途径深入开展中国特色社会主义理论和中国梦的宣传教育,不断增强广大人民群众的道路自信、理论自信、制度自信。从而使广大公民都坚定中国特色社会主义信仰，坚定走中国特色社会主义道路的信心，都有很高的道德水准，都成为知法守法，讲诚信有道义的社会主义新公民。

三、人民政协在国家治理体系与治理能力现代化当中的重要地位

我们认为，国家治理体系与治理能力现代化，就是通过科学的国家制度（包括体制和机制）设计，实现科学决策、高效执行、协同运转、和谐发展，达到国家富强、民族复兴、人民幸福、社会和谐的目的。由此，我们可以分析出人民政协在国家治理体系与治理能力现代化当中的重要地位。

1、基本政治制度是影响其他一切制度的制度。《宪法》的《序言》中指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，将长期存在和发展。”按照李瑞环同志的解释，所谓基本政治制度，就是影响其他一切制度的制度。2006年的中共中央5号文件指出：“人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分”，“人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会是高度一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。”迫切需要我们进一步发挥人民政协在协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局等方面的重要作用。因此，在国家治理体系现代化的新时期，人民政协不仅不能缩小，而且必须扩大；不仅不能削弱，而且必须加强；地位不仅不能降低，而且必须提高。我们当前所要做的，是尽快发展、完善这一基本政治制度。

2、人民政协是发扬协商民主的重要渠道。协商民主是推进公民有序政治参与，实现科学决策、有序执行，提高国家现代治理能力的重要方式。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于扩大公民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系，促进决策与实施的民主化、科学化。党的十八大和十八届三中全会指出，要“健全社会主义协商民主制度”，“要充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用，拓展协商民主形式，增加协商密度，提高协商成效”。

3、人民政协在促进社会管理创新当中具有无可替代的重要作用。最好的管理是自我管理。人民政协在现行政治运作架构当中，既是各个管理层级的“四大家”之一，又是特殊的党派群团组织，兼有团结统战机构、党派合作机构、民主政治机构的职能。她是由各个界别的代表性人物组成的松散型组织，拥有的是一种“软实力”，以“软法”性质的《政协章程》来约束参加政协组织的各个界别和各位委员，靠自身的言论权威性获得尊重，行使的是一种“软权力”。因此，人民政协是在党委、人大、政府这些强权管理者与社会之间的桥梁纽带，是社会各界协商议事的平台。所以，人民政协是党委政府的“政治传声筒”，可以将党委政府的意图宣传给社会各界；是“政治晴雨表”，可以反映各种各样的社情民意；是“政治蓄水池”，是各种政治力量的进退调节洼地；是“政治稳压器”，可以缓冲各种社会矛盾。同时，人民政协有充分的人才与时间优势，可以做理论与文化研究，起到“时代先声”和“以文化人”的重要作用。“人民政协确实是天才的创造！”并且，人民政协通过自身影响和魅力，引导各族各界实现自我教育与自我管理。因此，人民政协绝不是没事做，而是有做不完的事。

四、积极作为，切实发挥人民政协在国家治理体系与治理能力现代化当中的重要作用

综上所述，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，对新形势下的人民政协工作提出了更高的要求。我们更应该顺时应势，积极作为。

1、积极参与立法协商，监督法律的执行，为“法治国家”保驾护航。众所周知，法治可以把权力关进制度的笼子里，但民主能决定笼子的钥匙在谁的手上，民主可以让权力谦卑。而在我国，现行法律基本为部门起草，往往存在隐藏的部门利益。因此，由具有位置超脱优势的人民政协法律界的委员参与立法协商，可以有效避免部门利益的法律化。目前，立法协商还仅仅是探索与试点阶段，但我们坚信，不久的将来，立法协商肯定是协商民主的重要内容。同时，西方一位哲人说过，“从来没有一部让法律必行之法。”法律是否成为一纸空文被闲置，是否被错误运用，是否以权代法，是否存在误判与错判，这些，都需要有效的他律与利益主体之外的监督。因此，在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，人民政协应该积极参与立法协商，积极探索委派专项民主监督小组进驻法院检察院等相关机构，加大对法律执行的监督。

2、积极引导社会团体努力做到自我完善、自我管理，推进“共治社会”。人民政协由界别构成，界别属性是人民政协的基本组织属性，界别特色是人民政协最大的特色。各级人民政协之间是指导关系，以《政协章程》为履行职能的行为规范，约束全国各级政协，约束参加人民政协的各党各派、各族各界。因此，整个政协系统就构成了一个纵向到底、横向到边的覆盖全国的特殊的政治组织和党派群团组织。组成人民政协的34个界别，都通过制订和完善带有“软法”性质的内部《章程》、《规约》或者约定俗称的行为规范，切实加强自身建设，彼此约定，共同遵守，实现了理性管理、良性发展。同时又共同遵守《政协章程》，统一在中国共产党的领导之下、统一在爱国主义和社会主义旗帜下，统一在建设中国特色社会主义道路上。那么，就可降低和节约社会管理的成本。近几年来，人民政协在中国共产党的领导下，自身建设不断加强，特别是2004年新修订颁布的《政协章程》和2005、2006年连续两年出台的中共中央五号文件，以及中共十七大、十八大对人民政协工作的最新论述，更是为人民政协参与和实施国家治理，创新社会管理奠定了基础，指明了前进方向。

近些年来，我国带有民间性、统战性、经济性的各级各类经济社会组织纷纷成立，其代表性人物的地位与声望日隆。随着人民政协内设界别的科学调整，以及动员政协委员积极参加与公民有序参与保障机制的建立健全，各级各类社团的领军人物基本上都可能是或者已经是各级政协委员，这些社会组织的骨干和优秀分子可以参与政协的外围组织或应邀参加政协活动。人民政协成为了社团、界别参与政治社会生活的大舞台。这也使得人民政协在创新社会管理，推进国家健康治理方面，有了良好的基础、独特的优势、不可替代的作用。

3、积极践行和弘扬社会主义核心价值观，为“德治公民”引路先行。践行和弘扬社会主义核心价值观，可以依靠行政手段这种“硬权力”，但更要依靠言传身教这种“软权力”。政协委员作为各族各界各个界别的领军人物，地位崇高，影响较大，如果能带头践行社会主义核心价值观，就能较好起到引领社会思潮、净化社会风气的重要作用。因此，政协组织和政协委员首先要认真研判社会思潮，认真研读社会主义核心价值体系和社会主义核心价值观，真正掌握其内涵与实质，增强践行与弘扬的主动性积极性。其次，要在自己的事业发展以及平时的一言一行当中，自觉践行好社会主义核心价值观。形成一种正能量，影响和感召一个界别及所接触到的所有的人群。尤其是在部分特困群体还衣食无着的情况下，要积极捐赠救助。第三，要利用一切机会，努力弘扬社会主义核心价值观。第四，要一身正气，积极抵制一切错误的言行，抵制负能量。这样，就能为德治群众起到引路先行的作用。

4、自觉践行党的群众路线，探索政协工作向基层延伸，为“自治基层”排忧解难。一是探索县级政协组织向乡镇派出联络机构。随着城镇化工业化农业产业化进程的加快，以及乡镇管辖范围的扩大和人口数量的增加，乡村的民主诉求越来越强烈。因此，不少省市开始探索将政协组织向乡镇一级延伸。通过设立乡镇政协联络工作委员会，在每个村和相关界别挑选一两个联络员，收集社情民意，反映老百姓的利益诉求，积极助学助老助残，努力调解矛盾纠纷。并牵线搭桥，向上申报困难，向外招商引资，化解民怨，纾解民困。同时，通过生动活泼的学习与活动，把党的路线方针与各项政策，向各个最基层的界别传达贯彻，将所有人的思想尽量统一到党中央的决策部署上，将所有力量集中到建设有中国特色社会主义事业上来。二是支持和鼓励有条件的政协委员直接设立“委员工作室”。开通反映社情民意的绿色通道，使政协委员直接接地气，解民忧。三是办点扶贫帮困。扶贫先扶志，扶贫先扶班子。将人民政协协商民主的理念与方式方法教给村（居）民组织，使班子团结向上，能发动群众，能调动群众的积极性，同心同德、群策群力，建设好美丽乡村。

5、积极开展我国优秀的民族民间传统文化研究、以文会友、以文化人，促进“道行天下”。大道之行也，天下为公。习近平总书记指出：“和平、发展、合作、共赢成为不可阻挡的时代潮流”，“按照亲、诚、惠、容理念推进周边外交”。人民政协协商民主的价值取向也就是“和平、发展、合作、共赢”。同时，越是民族的，就越是世界的；越是独特的，就越是大众的。我国拥有众多优秀的民族民间传统文化，亟待整理挖掘与弘扬。人民政协的各级组织内，拥有众多的文化文艺人才。也拥有时间优势，如果能不断研究，挖掘整理民族民间文化，并在民间外交当中加以运用，就能推动“道行天下”，实现文化与核心价值观的有效输出，为强国梦作出贡献。譬如说，源于湘中，覆盖祖国大西南、影响欧美的“梅山文化”，其本质就是山地渔猎文化和丘陵农耕文化，其性格特征就是“吃苦耐劳”、“豪侠仗义”、“敢于担当”。因其地理特征的类似，以及五千年的文化交融与民族迁徙，“梅山文化”在东南亚有着广泛而深远的影响。如果以梅山文化为纽带，加大与东南亚周边国家的民间外交，就能更好的与之做到“亲、诚、惠、容”，进而促进大东亚的共同繁荣与跨越式发展。

总之，在国家纵向管理体制扁平化建设、横向管理体制精简效能化建设，在国家治理方式走向民主、法治、德治、共治的“善政”形势下，人民政协要充分发挥“时代先声”、“社情民意晴雨表”、“矛盾缓冲地带”、“政治力量蓄水池”、“稳压器”的功用，为国家治理现代化作出努力。