《宪法》指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”《中共中央关于进一步加强制度建设的意见》（中发[2006]5号）指出：“坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。” 人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中共十八大报告强调，健全社会主义协商民主制度，必须充分发挥人民政协的重要渠道作用。六十余年人民政协的理论与实践，充分证明，只有切实提高组织化程度，才能增强协商民主的监督实效。

一、切实提高组织化程度，是发扬协商民主、取得监督实效的必然要求与唯一途径

有的政协组织和理论工作人员通过实事求是的研究，对发

扬社会主义协商民主、加强民主监督，基本形成四点认识。

一是社会主义协商民主是与西方的协商民主有着本质区别的民主。社会主义协商民主是中国共产党领导下的多党合作和政治协商，是以始终坚持和维护中国共产党的领导核心地位为前提和目标的民主，这是永远不可动摇的。社会主义制度是我国的根本制度。我们的国体是人民代表大会制度。我们的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一种政党制度的特点是一党执政、多党参政，共产党领导、多党派合作。因此，社会主义协商民主是建立在我国现行政治体制下的民主，是基于我国基本国情的民主。而西方政治理论认为，政党是以夺取政权为目的的组织，协商民主是以“平等”、“程序”、“规则”、“公开”为根本保证的。所以，不同的政党制度，不同的国体政体，就决定了社会主义协商民主与西方协商民主的根本目的、主体地位、程序设计、制度保障、公开程度，都有着实质的不同。作为人民政协的组织及其工作人员，一定要深刻认识这一点，不能过多苛求，否则，过犹不及、自寻烦恼。当然，我国和世界历史上，在奴隶制和封建制条件下，依然有高层的协商民主。像我国西周的共和元年，所谓共和，就是“共同执政”、“和平相处”，也就是以周公和召公为代表的两派政治势力互相商量、互相妥协，协作发展，出现稳定繁荣的政治局面。像我国唐朝的君权与相权的分设、协商与制衡，以及朝堂议事等。还有古希腊罗马城邦制时期的协商议事等等。因此，充分的协商民主，是社会管理的基本方式，是社会兴旺发达的基本条件，稍微开明的政治管理者，都会有这个认识。在践行“三个代表”重要思想和科学发展观的今天，我们更应该对社会主义协商民主充满信心，并切实发挥民主监督的作用。

二是必须深刻认识到人民政协开展的民主监督，其实质只能是一种“柔性”监督。因为其本质是一种体制内的监督，是没有法律作为强制执行的监督。小平同志曾经说过：“我国各民主党派是中国共产党的外围组织，是中国共产党团结知识分子的一条渠道。”毛泽东同志曾经说过：“人民政协是一种党派群团组织，不能搞成权力机构，如果搞成权力机构，就和人大重复了。”同时，关于政协的相关法律阐述，就只有《宪法》序言中有一句极其原则的论述：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在。”万不得已，就兴起一种“软法”理论，将《政协章程》视之为“软法”，这也从一个侧面证明人民政协的民主监督，只可能是一种柔性监督，因为所谓“软法”，其本质就是只有约束力、没有强制力。我们国家的民主党派是绝对坚持和维护共产党的永久执政地位和执政权力的，其监督也就是一种“意见建议”性质，讲不讲在各民主党派，听不听在党委政府，灵不灵只能信天由命。所以，基层政协对民主监督的定位，就是三句话：“多叫好”、“少叫醒”、“慎叫停”。

三是必须认识到民主监督客观存在“不愿监督”、“不敢监督”、“不能监督”三大困难。无论是对事、还是对人的监督，最终都是以时间精力物质投入为基础的，所以，大家不愿监督。同时，民主监督评说人与事，最终都可能会得罪人，政协委员及其家人亲属不是生活在真空之中，与党政部门有着千丝万缕的联系，更有千千万万需要党委政府实权部门所要解决的问题与困难，给人送礼有时都解决不了问题，得罪人就吃不了兜着走。因此，大家不敢监督，尤其是兼职委员。并且，各位委员一旦离开自己的本职工作岗位来搞民主监督，既没时间、也不熟情况，要来监督并指导“内行”的工作，就很可能力不从心。而监督主体之间的“地位不对称”、“资源不对称”、“信息不对称”，也给监督带来很大困惑与困难。因此，就出现了“不能监督”的情况，被监督者也就敷衍了事，最后变监督为表扬为主、监督为辅，甚至“互相表扬”了事。

四是唯有实现“组织化”，才能“绵里藏针、柔中带刚”，增强民主监督的“刚性色彩”。既然是统一组织，就是“公对公”，不存在个人挑刺找茬的嫌疑；既然是统一组织，就可向单位请假，集中时间和精力监督，并且有经费的保障；既然是统一组织，就可深入调研，掌握最真实的一手材料和最先进的理念、思路和工作模式，促进被监督单位改进工作，使之心服口服；既然是统一组织，就可调动政协系统内部和外部的各种积极因素，共同形成监督合力。也就是说，人民政协的民主监督，要监督得和谐、监督准问题、监督有水平、监督出成效，就唯有扎扎实实提高民主监督组织化程度，才可能是真正的民主监督，才可能取得点点滴滴的监督实效。也只有这样，社会主义协商民主才不是自欺欺人、形同虚设，人民政协也才有保留和发展的必要。

二、提高民主监督组织化的途径

一是以争取同级党委政府的支持为前提，强化同级党委对民主监督的组织领导。首先，政协党组作为同级党委的派出机构，要经常向党委政府的组成人员宣传“监督就是服务、监督就是支持、监督就是帮忙”的理念，获得理解、支持、配合。其次，找机会汇报每一个时段民主监督的重点部门和主要工作，由分管党政领导找对应的部门负责人亲自交代，要求被监督单位必须予以密切配合。第三，由党委政府政协办公室三家联合行文，指明被监督单位必须配合与注意的事项。这样，被监督单位就不得不配合支持了。委员需要了解什么工作，需要被监督单位提供什么资料与便利等等问题，也就迎刃而解。

二是以争取被监督单位的理解为有利条件，彰显人民政协的监督特色。政协组织可在实施监督方案之前，约见部门负责人，告知几个基本观点：首先，民主监督是对事不对人，不是对你这个局长有意见，要整你要搞垮你，恰恰相反，民主监督是对你的关心爱护，可以增进人民政协对贵部门的了解、支持，也是对你个人的帮助，因为无论一个多么高明的领导，都有想不到、看不到、听不到、做不到的情况存在，现在政协委员帮你想到、看到、听到、做到。其次，民主监督的目的是为了区域经济社会的健康和谐可持续发展，和贵单位目的是完全吻合的，都是全心全意为人民服务的。第三、任何工作和方案以及措施手段，都不可能十全十美，都有需要改进的地方，而“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，通过政协的特殊途径和渠道，可以帮助了解工作当中的失误。第四、政协是人才库智囊团，通过到外地学习先进的发展经验，完全可以帮助贵单位带来“他山之石”，可以促进贵单位的工作进步。第五、任何单位都有“害群之马”，通过民主监督，可以帮教一小部分，教育整个系统工作人员。这样，就调动了被监督单位的积极性。同时，也彰显了人民政协民主监督的人性与人文关怀以及温婉柔情的一面，当然更有利于形成民主监督的良性循环和长效机制。

三是以争取纪检监察部门、新闻媒体的配合为抓手，形成监督合力。作为一项主要工作，人民政协可在监督工作开始之前，就和纪检监察部门协商，形成共识和合作方式，然后，请他们派专人专门参与各个小组的工作。同时，对工作的进展情况，电视报纸广播网络同步跟进，形成强大的宣传声势和舆论压力（也便于收集社情民意）。这样，就将民主监督、纪律监督、新闻舆论监督三种手段有机结合起来，形成高压态势、取得实效，也有利于提高人民政协的地位、形象和声望。

四是以争取政协系统内部协作为基础，增强监督实力。首先，采用各民主党派与专委会合作的形式。在每年的重点民主评议课题确定以后，将监督力量分成不同的小组，每一个小组由一个专委会和一个民主党派结对共同完成一项前期调研并撰写民主评议报告。这样，一个小组就有六七名专职政协工作者，解决了没人做事的问题，也调动了各民主党派履职的积极性，促进了党派合作，锻炼了队伍、培养了人才。其次，与下级政协组织合作。大型监督必须是以深度调研为基础的。省政协负责调查同级党政所属部门以后，各市州、各区县市的情况，就委托各市州政协、各区县市（乡）政协工作者负责收集整理，这样，“一竿子插到底”，就把最底层的社情民意都反映上来了。第三，与先进地区的政协组织合作。要通过监督达到促进工作的目的，就必须站得高、看得远，提出科学的可操作性强的建议。因此，应该和先进地区的政协组织联系，学习该地区的经验，达到促进本地区工作的终极目标。有时候，还应该出国考察学习。第四、必要时与上级政协组织合作。在开展监督的过程中，受极个别素质差的党政领导报复的情况并非没有，那么，这时候，就可和上级政协组织联系，保障政协组织和政协委员的合法权益。还有一种情况，就是跨区域的监督活动，需要上级政协组织出面。像关于洞庭湖污染极其治理的监督，就需要省政协和全国政协的大力支持。第五，与已不在职的政协委员中的专家学者相结合。为了提高监督材料的权威性，我们还可把上几届的政协委员中的专家学者请过来，共同参与调研、论证，一定要保证所提意见建议是最准确的、最有效的、最精炼的、最实用的。人民政协一定要使自身成为思想高地、理论前沿、文化宝库、“金点子”集团、文章大师和演讲大师团队，这样，才能在全社会令人“高山仰止”、“影行行止”，也才能充分发挥“软权力”的重要作用，也才能使“柔性监督”取得“刚性”成效，也才能奠定新时期人民政协的地位和作用。

五是以制度建设为关键举措，作为推进民主监督组织化的重中之重。不少地方的党委政府和政协组织探索采用量化打分等形式，增强民主监督的威慑力，使之逐步“刚性化”。如湖南省安化县，县政协每年把对县政府25个部门的民主评议，全部量化，占这25个单位年度绩效考核总分的十分。分值虽然不多，但各部门却不敢小觑。前些年，贵州省六盘水政协是把提案办理情况纳入各单位的双文明考核，占3分。还有的地方政协组织建立了提案办理结果网上公开制度，让全社会的群众都知道，政协委员提了些什么，各部门办理得怎样，提案委员会和党委政府督查室工作情况好还是坏。这既是对政协组织和政协委员，更是对政府的一种很好的监督。因为一旦公开，就具有了一种无形的威慑力。

三、以创新组织形式为突破点，实现人民政协民主监督的全覆盖和健康可持续发展

综合各地政协的实际工作情况，近些年来，形成了一些民

主监督的具体组织形式。

一是百名委员察民情。政协组织把各界别的委员组织100名左右，分到各个社区或村组，主要针对事关社会保障、教育、医疗、住房、就业五大民生工程开展明察暗访活动，形成专题书面报告。然后与对应的政府部门开展面对面的协商议政活动，督促各部门改进工作。譬如，益阳市政协组织全市贫困大走访活动结束以后，有的委员发表感慨，解放以前的无产阶级真没见过，改革开放以后的无产阶级见了不少。除向相关部门提建议改进扶助政策外，还组织企业家和委员捐款二十余万，救助这些特困群众。“百名委员察民情”活动，是人民政协践行党的群众路线，真正做“为民务实清廉”表率的具体行动。有的政协组织还曾经一度在各社区的重要交通地段设置社情民意信箱，由各专委会负责定期开启信箱，收集整理情况。

二是百名委员察效能。就是抽调100名左右有时间有精力的委员，分成若干小组，配备新闻记者或相关设施设备，充当“录音机”、“照相机”、“摄像机”，到各行政执法单位大门、娱乐场所采用蹲守蹲点、巡查办公室、冒充群众前来办事、冒充紧急事故需要处理等等方法，明察暗访，收集个案“证据”，然后，就各单位的机关效能建设进行理性分析、提出具体的改进建议，有时还可提出应予以追究责任和处分的“害群之马”名单。三个月或半年后，再由各单位到市政协常委会汇报整改情况。这对转变机关干部作风，提高机关效能是一剂猛药，收到了民主监督的实效。

三是百名企业家大走访。即由政协主席和各位副主席负责带领委员、纪检人员、新闻记者等组成一个监督小组，每组走访区域内10家左右的企业，然后进行综合分析归纳，彻底清查政务环境中不合理的因素，彻底摸清实体经济发展中存在的根本问题，提出一个行业一套政策、一个企业一项措施，为振兴本地实体经济做出人民政协独特的贡献。

四是百名委员大走访。针对委员兼职、分散、没时间监督，以及不愿不能不敢监督的现实困难，可以采用主席会议成员亲自上门征求意见的方法。即一个主席带一个专委会，走访十名左右的委员。在走访的过程中，充分听取各位委员对党委政府工作、对市政协工作的意见和建议，并在主席会议上予以通报，政协能够自己解决的，就自己解决，不能够自己解决的，以社情民意专报的形式提交给党委政府解决。然后，由市政协办公室负责联系，予以督查落实并反馈给各位委员。

五是民主评议常态化。每年选择一个以上的群众意见最大、或者绩效考核最差的市直部门，开展重点民主评议。先期一个月以上，开始制定民主评议计划，报请同级党委政府领导同意，通知被评单位做好准备。然后落实一位副主席牵头，召开声势浩大的动员大会进行广泛发动，再组织为期三个月的前期调研，初步形成评议报告。然后，召开政协常委会予以充分协商，形成一个基本评价，并提出存在的问题及改进工作的意见建议，将最终形成的评议报告报送同级党委政府和被评单位。半年后，被评单位再到政协常委上汇报整改情况。

六是开展民主测评。即政协常委会议先确定民主测评的部门，然后该部门到政协常委会上汇报工作情况，再由政协组织相关专委会和委员收集社情民意和相关情况，再由常委会议负责具体的测评和量化打分工作，然后把测评结果作为考核该部门负责人及班子的重要依据，供同级党委政府决策参考。

七是委派民主监督小组。首先，要根据委员专长遴选精干人员组成专题监督小组，如财经监督小组、环保监督小组、教育监督小组等等。其次，健全工作机制，如专题监督小组和被监督单位定期工作联系制度、专题监督小组成员列席被监督单位相关会议和参加活动制度等等。第三，向各单位派驻监督小组，各监督小组按制度开展工作，组长每半年向政协常委会汇报一次工作，并解决工作中遇到的各种难题。

八是探索把民主监督的触角向党委部门延伸。有的地方政协组织还曾经尝试要党委组织部、纪检委等等部门到政协常委会上汇报情况，听取各位常委的意见建议。把民主监督的触角逐步向党委及其部门延伸。

民主监督一直是政协工作的短腿弱项，到底应该怎样组织，才能真正发挥协商民主的监督实效，是一项历久弥新的重要课题。我在政协工作的近七千个日子里，看到全国各地的一些工作实例、经验介绍文章、理论研究成果，加上自己的一些思考，写成这篇探讨性的文章，希望各位专家学者批评指正。（市政协研究室副主任  周志宏）