根据市委主要领导的要求，市政协常委会确定，把城中村改造作为今年的重点调研课题，成立了由卜铁洪副主席为组长的重点调研课题组。6月初开始，调研组的同志们，深入基层和相关职能部门、单位，进行了为期三个多月的调查研究，逐步形成了《益阳市中心城区城中村改造调研报告》，9月20日，政协益阳市五届常委会第20次会议，协商通过了这个调研报告。会后，市政协很快形成了“参阅件”，将相关意见建议直接提交市委、市政府决策参考。

五大问题日益凸显

近年来，随着益阳城市建设的快速发展，中心城区面积不断扩大，建成区和城乡结合部出现了一大批城中村。目前，我市业内对中心城区城中村的区域界定有两个标准：一是按照70平方公里的建成区范围，共有35个城中村；二是按照2013年修改后的《益阳市城市总体规划（2004-2020）》109平方公里规划建设区范围，共有48个城中村。

我市城中村因城市建设的不断推进而逐步被城市包围，但剩余土地性质、建筑格局、社会管理和居民生活方式等，仍保留传统农村特征，按照被城市包围的程度和发展趋势，这些城中村大致可分为三类：第一类是全部失地的“城中村”。这类城中村处于城市建成区中心地带，除宅基地外，村集体土地几乎没有任何空地可供城市建设征用。这类城中村已基本完成社区改造，基本融入城市，农民大部分已转为居民，这属于成熟型的城中村。典型的如赫山村、桃花仑村、金银山村、永丰村等8个城中村；第二类是大部分失地的“城中村”。这类城中村的大部分土地被城市建设项目征用，尚余少量农用地和不规则的空坪隙地，土地所有权大部分属于国家所有，少部分仍属于集体经济组织所有。地处城市建成区与城郊的结合部，与城市建设用地相互嵌入，大规模的开发建设正在实施或已完成，社区改造已启动，属于发展型的城中村。如正在试点改造的毛家塘村以及龙岭工业园、长春工业园等地的28个城中村；第三类是土地较多的“城中村”。这类城中村仍有较多农用地，除少量土地被征用之外，绝大部分土地仍属于集体经济组织所有。这类城中村处于城市建成区外围，是城乡一体化推进的重点区域、已列入城区长期发展框架并急需进行规划控制和建设引导的村落，属于初生型城中村。如高新区的涧山村、石港湾村等12个城中村。

由于规划、建设、管理体制、经济发展水平等各方面的原因，目前，我市中心城区城中村已经跟不上城市发展的步伐，存在着许多不容忽视的问题。归纳整理这次市政协组织的专题调研成果，当前城中村的问题，主要有五个方面：

违章建筑多。多年以来，我市中心城区乱搭、乱建成风。一些开发商与当地村干部乃至政府部门工作人员相互勾连，形成了一条看不见的黑色利益链条，导致地下黑开发盛行，小产权房屡禁不止，特别是在城乡结合部，乱搭乱建几乎到了失控地步。

基础设施差。城中村的基础设施基本没有纳入市政建设与管理范围，道路、路灯、水电、燃气、污水管网、消防通道及设施等，严重不足或不配套，脏、乱、差问题突出。如茂林村的臭水沟多年污水泛滥的问题、团洲村大部分村民长年未通自来水的问题等等，就是典型例子。

综合管理难。城中村人口结构复杂，“黄、赌、毒、偷、盗、抢”等社会问题突出，治安形势严峻，社会综合治理压力很大。据调查，全市治安、刑事案件有25%－30%集中在中心城区的城中村；赫山区2016年上半年发生在城中村的案件达135起，超过总数的三分之一。城中村行政管理体制不顺，社区和资管委之间形成两张皮。据调查，目前全市共有“一资一社区”、“一资多社区”等多种管理模式，社区和资管委，在社会事务管理和集体资产管理上，职能不清，权责不明，相互扯皮，互相推诿。

建房矛盾突出。城中村村民自有房屋部分年代久、面积小、质量差、危房多，许多已不能满足居住需求，加上分家分户等因素，急需建房的人数越积越多，拆旧建新愿望迫切。但目前中心城区主城区范围内建房管控十分严格，村民改造、新建申请大都未得审批，由此引发的矛盾纠纷日益突出。

就业和社保压力大。城中村居民大都以房屋出租作为主要收入来源。在就业选择上，普遍存在高不成低不就的现象。失地农民养老保险的两个险种，即城乡居民养老保险和城镇职工养老保险养老金，标准都偏低，且很不平衡。

这些问题，正在制约着城市的发展，特别是对城市面貌、城市品位和居民生活质量造成了不同程度的影响，越来越成为城市健康发展的瓶颈。

试点探路城中村改造

去年年底召开的中央城市工作会议明确提出：力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。益阳的城中村改造怎么办？相关职能部门民就此展开调查研究，提出了大致目标：到2020年，力争基本完成市中心城区建成区范围内城中村改造任务，实现城中村“四个转变”：即集体土地转变为国有土地、村庄转变为社区、农民转变为市民、农村集体经济转变为股份制经济。经过改造4后的城中村，要逐步成为环境优美、功能完善、和谐安康的现代化社区。

2014年，我市初步启动城中村改造，按照统一规划、整体部署；政府主导、公司运作；因村制宜，分类施策；先易后难，稳步推进的工作思路，务求规范、有序、高效。为此，重点启动了赫山区毛家塘村、资阳区马良村的改造试点。整体来说，试点工作进展比较顺利。

2014年，市政府明确对赫山区赫山街道毛家塘村进行试点改造，投资主体为市城建投资公司，拆迁安置工作主体为赫山区政府，采用整体推进、货币化安置等方式进行改造。该村改造面积653亩，共分四大片区，可处置土地570亩，涉及村民620户1330人，需拆迁房屋223栋，预计，需投入征地、拆迁、安置和社保费用，与土地处置及所需支付的改造成本，基本持平。目前，该村的改造正稳步推进，至9月14日止，已对一片区285户拆迁户的房屋和附属物征收补偿情况进行了出榜公示，已签订拆迁安置协议60份、112户，拆除房屋23栋。签订商品房团购合同14份，面积31687.36平方米。但是，当前也面临一些困难与问题，如，专门的组织领导和协调机构尚待完善；拆迁补偿标准与拆迁户的心理预期有一定差距。

2014年，资阳区为落实市长办公会议精神，针对群众迫切要求建房的危房户片区和有商业开发价值的地块先行改造开发，着手对长春经济开发区马良村人民街、致富路、陈家湾路、幸福路沿线和马良安置点“四线一点”，实施城中村改造。改造总长度7.6公里，改造总面积132.9亩，涉及马良村等4个资管委。两年来，按照“七个统一”的工作思路，由长春经开区主导负责总体规划设计、制定政策和审批监管，相关资管委全面负责本辖区城中村的拆迁、整体改造工程和住房分配等具体工作。涉及住房改造资金全部由群众自行承担，基础配套由区政府统筹安排，村民住房和商铺按群众自愿、统一分配的原则进行。到2016年8月底止，“四线一点”改造基本完成，共拆除房屋508栋，建成房屋461栋、商业铺面1583间，安置村民523户。同样的，马良村改造，当前也面临不少困难与问题，尤其是群众思想不统一，群众自筹资金难落实，临街门面以外的纵深（内部）改造难以推进，集体土地性质难以转换。

两两个试点单位的情况表明，要真正实现村民转变为市民、村庄转变为社区的目标，任重而道远。

政协建言开启新思维

城中村改造，作为各地区普遍面临的一大难事，没有灵丹妙方，如果不去努力推进，城中村问题只会积重难返，甚至愈演愈烈。外地的实践表明，城中村改造越早越主动，效果越明显，老百姓越受益；越晚越被动，改造成本越高，改造难度和风险也越大。因此，我市必须按照中央和省里的相关政策要求，借鉴外地的经验做法，结合益阳的具体实际，下大力气推进城中村改造。为此，市政协提出了[突出规划引领、加强组织领导、强化工作机制、改革管理体制、用好用活政策、科学安排拆迁、有效利用土地、完善补偿办法、推进货币安置、确保老有所养、努力促进就业等11个方面的建议。

这些建议，内容翔实而具有一定的操作性。比如，讲到城中村改造，必须分类施策。我市中心城区48个城中村，情况各不相同，需要结合各村的实际，分别分类制定实施方案。根据我市城中村的实际，市政协就提出了主要推进城中村改造的三种模式：一，整体推进型。这类城中村已经完全没有或尚保留有部分集体控制土地，但人居环境很差，基础设施严重滞后，严重影响城市总体形象，整体拆迁后可提高土地利用率、提升城市核心区块的整体品位。这一类城中村，可采用政府主导、公司运作的方式进行集中征拆、整体改造。二，整治完善型。这类城中村因居住区集中成片，建筑质量较高，基础设施较好，大规模征地拆迁没有现实意义。可采取环境整治、局部拆除、立面整饰、完善公共配套设施等措施，由政府主导进行部分改造与治理，进一步优化人居环境。三，规划引导型。这类城中村处于城市规划建设区范围，土地暂时没有被征用或很少被征用。当前必须统一规划、严格管理，搞好综合治理、严控乱建违建，严防出现目前一些城中村的各种问题。

又如，科学依法拆迁。市政协建议，要尊重农民主体意愿。无论是在城中村改造的规划制定阶段、方案制定阶段、还是实施阶段，都要广泛征求当地广大农民的意见与建议，广泛宣传发动，做好耐心细致的群众工作。要搞好拆迁风险评估，不搞强征强拆，不引发局部社会不稳；要以拆违为突破口，做到先拆违，再拆迁。要严厉查处违法违章建筑，对房屋拆迁补偿前，先进行合法性认定；对违法违章建筑，一律不予补偿；对拆违工作不到位的，一律不启动城中村改造。

市政协的这些建议，在调研过程中，有的已通过各种渠道，逐步传递到了相关职能部门。近日，市政协又通过相应协商机制，进入市里的决策层面，并引起了市委、市政府的高度重视。我们完全有理由相信，我市中心城区城中村改造的步伐，一定会更快更稳。