随着时代的发展，提案内容涉及面越来越广，提案办理工作的难度越来越高。中共十八大把“提案办理协商”作为完善我国社会主义协商民主制度的重要形式，体现了党中央对人民政协工作特别是政协提案工作的高度重视，同时也对新时期的政协提案办理工作提出了更高的要求。如何推进提案办理协商，提高提案办理工作实效，需要我们作更多的思考和探索。
一、提案办理协商的内涵及特征
提案办理协商，是以政协提案为媒介，组织提案人、承办单位、政协组织，以及公众代表、舆论媒体等，围绕提案办理工作，运用对话、讨论、磋商、交流、听证等形式，进行协商沟通、咨政建言，协力解决问题，促进提案办理落实的活动。有的人把提案办理协商延伸到提案选题、立案、交办等环节，这样拓展了提案协商的范围。但我认为，提案办理协商离不开一个重要的主体，即提案承办单位。没有承办单位的协商，算不算提案办理协商？这个值得商榷。
“提案办理协商”作为一个新概念，具有三个方面的特征。
第一，提案办理协商是政协组织和提案承办单位开展协商民主的一种重要形式，是把协商民主贯穿和落实于提案办理全过程的一种民主实践。它是推动党政部门与提案者及其他关注对象的良性互动，实现政协委员和其他公民利用提案参与公共决策和政治生活的重要方式。
第二，提案办理协商的目的是重在交流沟通。即协商不是必须形成一致的办理意见，而是通过沟通思想、交流信息，启发思维。有时可以是解释说明和介绍情况，有时可以是对某一前沿性、前瞻性问题的研究和探讨，有时可以是对意见建议的进一步了解，当然也有一个逐步形成一致意见的过程。
第三，参加人员不再局限于提办双方。为增加协商民主的广泛代表性，提案办理协商不再单纯地只在提案者和提案承办单位之间展开。对一些涉及民生、与群众利益密切相关，或者涉及某一利益群体的协商主题，可根据提案的意见建议，邀请相关专家委员、学者以及利益涉及群体代表、新闻媒体记者列席旁听，专家学者亦可根据情况发表意见建议。
二、加强提案办理协商的必要性
一是健全协商民主制度的需要。党的十八大报告强调，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”十八届三中全会《决定》又明确指出： “协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”、“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”中共十八大报告以前所未有的政治高度，提出了“提案办理协商”，并作为完善我国社会主义协商民主制度的重要方面。这不仅为开展提案办理协商提供了理论政策依据和体制机制保障，而且为提案工作带来了新动力。提案工作是政协的一项全局性、基础性工作，提案办理的过程，就是实践协商民主的过程。因此，如何在提案办理中加强协商，彰显协商民主特色，既是一项重要的政治责任，又是更好地发挥提案在履行政协职能、促进科学发展中重要作用的必然选择。
二是知情明政的需要。目前，政协委员知情明政的渠道还不够通畅。党政部门主动向政协委员通报情况还没有形成规范性的机制，政协组织为委员知情明政搭建的平台还不多，围绕提案工作，委员个人或联合开展调研还受到某些条件限制。而政协委员一般都在各自工作领域承担重要职责，本职工作繁忙。由于时间精力投入不足，提交提案前往往缺乏深入调研，或将他人所言作为事实，没有充分地了解情况、占有资料，缺乏科学分析和理性思考，导致提案中反映的情况不准确，建议缺乏科学性和针对性。这是政协委员写提案的一个“软肋”。因此，加强提案办理协商，使提案人与承办单位多方交流沟通，可以更准确地了解部门的工作职能，更多地掌握提案所提问题的信息，从中发现提案需要修正和完善的地方，更好地发现部门工作中需要解决的热点难点问题，从而为下一步的提出提案或进行其他履职活动提供资料。
三是提高提案办理质量，促进意见建议落实的需要。我们常见到这样一种现象，提案人在对提案办理满意度作评价时往往很纠结：一方面对承办单位的诚恳态度相当认可，另一方面又对提案办理的结果难以满意。造成这种局面一个很重要的原因就是提案办理协商不够。有的承办单位不在解决问题上下功夫，而是把提案办理重点放在提案者是否满意上。列难题，诉苦衷，千方百计赢得提案者的同情和谅解，使提案中一些本来可以解决的问题没能及时有效地解决，导致提案办理质量不高。还有些承办单位仅与提案人作简单沟通，有的甚至只用电话征询意见。这样的方式办理提案结果可想而知。而提案办理协商，要求与提案相关的各方反复地交流沟通，使提案承办方能更充分地了解提案人的想法和意图，了解关注提案的其他各方的看法和建议，同时也使提案人和各关注方了解承办单位办理提案的态度、思路和方法。从而为解决提案提出的问题共同进行思考。通过集思广益、整合智慧，办理提案的视野拓宽了，观念更新了，思路和方法更多了。从而为解决问题找到最佳途径，提案办理效率更高，质量更好。
三、目前提案办理协商工作存在的问题
近年来，随着人民政协事业的快速发展，提案办理工作逐步规范推进。但也不可否认，在政协提案办理工作中，提案办理协商仍然是薄弱环节，还存在一些亟待解决的问题。
(一)部分提案承办单位协商意愿不强。中共十八大报告和十八届三中全会《决定》把“提案办理协商”列为协商民主的重要形式之一。中办、国办印发的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》（中办发2012第13号）强调，要“强化提案办理协商机制”、“承办单位要把沟通协商作为提案办理工作的必要环节”。但目前很多承办单位对提案办理协商工作重视不够,认识不足。一是没有把提案办理协商提升到加强民主政治建设需要、促进本部门工作发展的高度来认识。有的甚至认为本单位工作已很繁重，提案办理工作是额外的任务，协商更加麻烦复杂，存在被动应付的思想。二是在对上情和政情的了解和掌握方面，作为提案承办者的党委、政府部门明显处于强势，而作为提案者的政协委员和政协参加单位则处于弱势。这种资源拥有上的不对称，很易造成一些协商民主意识淡薄的提案承办单位领导对提案办理协商的轻视。因此在办理工作中未能与提案者、政协组织沟通协商如何办理，未能真正了解委员反映问题的原由、建言献策的意图，而是偏重于研究如何做好答复。
（二）协商深度广度还有局限。虽然中央提出了“强化提案办理协商”的要求，但具体化的措施仍在研究探索之中。因此，各地提案办理的协商民主实践多是自选动作，还没有形成规定动作。从目前本地提案办理协商的实践情况看，协商深度广度还有待拓展。如，有的单位提案多，只选择重点提案或重要提案进行协商，未实现全覆盖；有的协商侧重于形式，没有对提案提出的问题和建议进行深入地交流探讨，协商的深度不够；有的协商主体涵盖面太窄，只限于与提案人交流，或者是提案人和督办方参与，没有其他关注对象和相关专业人士参与。
(三)提案办理协商制度机制不健全。虽然目前提案办理协商的制度框架已确立，但好些具体制度和机制仍过于笼统和宽泛，缺乏必要的程序设计和步骤安排，很易出现协商的随意性，影响协商效果。主要表现在：一是理论研究仍然缺乏。对于什么是提案办理协商，提案办理协商的内涵、应把握的原则、方式方法和目的等，还没有完整的指导性意见。二是操作机制仍然缺乏。提案办理协商的范围、内容、方式、程序、意见建议的采纳落实和反馈等，没有详细的规范性设计；三是目前还没有严格的制约措施来纠正提案办理中不重视协商、不按规定程序协商的行为。
四、加强提案办理协商的建议
（一）着力营造开展提案办理协商的良好氛围
一是要搞好舆论宣传。各级政协组织和新闻媒体要用多种形式，广泛宣传加强提案办理协商工作，是党的十八大明确提出的健全社会主义协商民主制度的战略任务，是促进党和政府科学民主决策的重要方式，是实现各界有序政治参与的重要渠道。同时也要宣传提案办理协商成效、做法和典型，提高承办单位的认识。二是发挥示范效应。党委政府和政协组织要为提案办理协商创建良好机制，领衔督办重要提案的领导，要率先开展提案办理协商，为其他提案承办单位做出榜样，增强承办单位的自觉性和主动性。三是做好激励工作。一方面要抓好提案质量控制，让提案者对提案的质量、协商的目的有清醒认识和准确定位，从而提高建言献策的针对性和有效性，激发委员参政协商热情。另一方面要把握好协商的时机和节点，先从容易出成效的提案开始，通过提案办理协商，为承办单位带来看得见的工作成效。从而更好地推动部门工作，使提案承办单位既有提案办理协商的责任感，又有积极性。
（二）积极推进提案办理协商制度机制建设
一是要建立规范性的制度。虽然，十八大报告和十八届三中全会《决定》把“提案办理协商”列为协商民主制度的重要内容，但要实现提案办理协商的“新常态”，还必须有具体的实施意见。特别是地方党委政府要结合当地的实际情况，出台规范性的、可操作性的文件制度。制定这些制度时，必须理清为什么要协商、协商什么、与谁协商、怎样协商、如何保障等问题。二是完善运作机制。首先要明确协商主体，即与谁协商。提案办理协商的基本主体是提案人、承办单位、政协组织、党委政府督查部门。延伸主体是利益相关群体、相关专业人士、舆论监督方等。一般提案的办理协商，基本主体参与就够了。重要提案和重点提案的办理协商，必须根据情况需要，邀请延伸主体参加。其次是明确协商程序。应把握好办前、办中、办复三个环节。办前必须有电话沟通或见面沟通，认真了解提案者的真实意图，与提案者共同协商确定提案办理方案。办中必须有座谈协商，让委员了解承办单位办理工作的具体情况和存在问题，共同协商解决办法，增强办理工作透明度。重点难点问题，要进行多层次协商，形成基本共识。如重点提案政协主席会议协商，难点问题专题协商，专业问题对口协商等。承办单位可邀请提案者参加提案办理过程中，共同开展调查研究，寻找解决问题的办法。在提案已经落实或取得阶段性成果时，也要及时反馈提案者，或邀请提案者实地视察，现场兑现提案答复中的承诺。对于涉及多个部门的会办提案，主办单位和协办单位之间也要加强协商，明确各自在办理中的责任，形成一种密切协作、主动配合的关系。办结答复前要及时征询提案者的意见，提案者表示满意或理解后，再作出正式答复。三是强化保障机制。有了好的制度还要检查督促落实。党委政府督查部门和政协提案工作部门，要建立提案办理协商的联合督查检查制度，开展多种形式的跟踪督查。对不重视提案办理协商、不落实协商程序的行为要有问责制度。要完善办理考核评价机制，将提案办理协商纳入部门和单位年度绩效目标考核和主要负责人考评内容，增强承办单位的责任心和主动性。要加强舆论监督，通过新闻媒体的报道，加大提案协商成果的公开透明度，让社会知晓提案办理协商，关注提案办理落实情况，扩大提案办理协商的社会影响，让社会大众参与监督。还有，提案办理协商的成效不仅要体现在求同存异、形成共识上，更要体现在对党政部门决策的影响和对实际工作的作用发挥上。要积极探索建立协商成果与各级党政部门决策的转化衔接机制，共同推进提案的办理、落实。
（三）努力创新提案办理协商的思路方法
创新是发展的不歇动力。“提案办理协商”作为一个理论上的新生事物，在很多方面还有待进一步探索和完善，需要提案办理协商主体充分调动现有资源和能力，在提案办理协商实践中不断提出新思想、新理论和新方法。要坚持解放思想、实事求是，强化创新意识和批判精神，一方面要通过已有的办法和手段，进一步就如何完善协商程序、创新协商方式方法等进行总结和规范，使一些成熟经验上升为制度。另一方面要加强提案办理协商理论研究，界定提案办理协商的内涵、外延，明确提案办理协商在健全社会主义协商民主中的地位、作用以及推进社会主义民主政治建设的重要意义，出一批理论成果，指导和推动提案办理协商实践。要善于学习和借鉴外地的创新，各地在提案办理协商实践中创造了许多各具特色的经验。如天津市河西区政协搭建界别提案办理协商平台，开展政协界别提案办理协商、就提案涉及内容与承办单位开展交流协商，进一步推动界别提案办理落实；大连市开展同类提案集中协商办理，不仅能帮助各协商主体开阔眼界、拓宽思路，更有助于在各方面的合力作用下，推进问题的高效解决。除此之外，网络技术和新媒体的应用，也丰富了提案办理协商渠道和平台。电视问政、报纸评议协商，网络视频、微博微信等 “在线交流”，将成为提案办理协商的新时尚，等待我们去探索和实践。（作者：市政协提案委员会副主任 汤志宏）