关于调整我市农民集中居住工作思路与对策的

建  议  案

（2014年6月27日政协益阳市五届八次常务委员会议协商通过）

 

中共益阳市委、益阳市人民政府：

农民集中居住作为我市统筹城乡发展的一项重要内容，自2012年在全市进行试点示范以来，由于市委市政府的高度重视和强力推动以及市直相关部门、各区县(市)大量积极扎实的工作，试点示范进展良好。同时，在试点示范过程中也暴露出一些较为严重的困难和急待解决的问题。今年3至6月，市政协组织重点课题调研组，对全市农民集中居住工作进行了深入的调研，形成了《关于益阳市农民集中居住的问题与对策研究》的调研报告，现将调研中发现的主要问题和提出的意见建议综述如下：

一、集中居住区建设中存在的问题

1.政府过度包揽。各地试建的农民集中居住区，无一例外地全部都是由领导挂帅、政府主导、部门支持，有的甚至是举各方之力进行建设的。政府包规划、包设计、包建设、包配套、包管理、包服务、包协调，这种大包大揽的结果是政府投入了大量的人力、物力、财力和领导精力，但老百姓并不买账。相反，却助长了入住农民较为严重的依赖心理。

2.规模过度集中。我市现行试点建设的集中小区大多规模较大（平均规模达297户），且全部为多层和高层楼房。过度地追求集中规模往往使与之相应的大而全的由公共财政投入的基础设施建设成本过高。这种再造一批“小城镇”的做法，既没有必要，也显得难度太大，事与愿违。

3.资金筹集困难。各地试点建设集中居住区最大的瓶颈是资金瓶颈。一是配套资金需求巨大（一般为每户6—10万元，最高的需达13万元/户）。二是资金整合困难。三是镇村资金配套乏力。

4.用地落实困难。一是适用建房土地难寻。二是用地规划难于衔接。三是用地调整难到位。

5.后续管理困难。集中居住区的道路、绿地等的养护，房屋的维修，垃圾的清扫清运，社会治安等后续管理、服务耗费精力大、投入资金多，镇村两级疲于应付，难以承受。

6．违建屡禁不止。当前，一方面政府在强力推动农民集中居住的试点示范，另一方面我市广大农村农民建房却处于一种无序、混乱的状态，侵占农田、耕地等违规、违法现象屡禁不止，大量散建住房比比皆是。由于没有从根本上研究和解决农村违法散建住房的问题，农民集中居住试点示范的意义被大打折扣。造成我市广大农村农民大量违建住房的原因是：一是认识缺失；二是规划缺失；三是监管缺失；四是责任缺失。

7.发展前景堪忧。我市现行选择的由政府主导的农民集中居住模式在发展过程中，还有许多需要解决的现实困难和潜在问题，其发展前景并不乐观。一是生产生活不便利。二是缺少产业支撑。三是土地节约难到位。四是操作层面显失公平。五是最终归属难料，有可能逐步演变成为“空壳小区”。

二、对策与建议

我市农民集中居住工作历经两年的试点示范，探索了一些各具特色的模式，也摸索了一些有益的经验，试点示范工作呈逐步向面上推进的态势。但整体而言，这些模式与经验并不具备普遍的适用性，既难于复制，更难以推广。唯有按照“循序渐进、适度集中、规划引领、政府引导、农民自主、严厉监管”的思路和理念，从体制和机制层面进行改革与完善，才是破解我市农民集中居住难题的治本之策。

1.由急于求成向循序渐进转变

农民集中居住既能集约节约土地，提高公共财政资金扶农惠农效率，又能改善农民居住环境，提高农民生活品质，让广大农民共享改革发展的成果，是一项功在当代、利在千秋的伟业，同时又是一个地区经济社会发展到一定阶段的必然要求。但就现阶段我市农村经济社会发展的整体水平而言，农民集中居住不可能一蹴而就。各级党委、政府要树立一种“功成不必在我”的理念，要准备花十年、二十年甚至更长的时间来逐步实现农民的适度集中居住。要从基础做起，尽快改革和完善监管体制和机制；要从基层做起，充分发挥农民的主体作用和镇、村两级的基础性作用，走出一条既适应时代要求、又切合益阳实际的城乡统筹发展的路子。

2.由注重规模向因地制宜转变

拆迁安置型和城镇拓展型是解决我市无地、失地或有闲置地基（房屋）的农民新建（购）房屋的两种有效模式。特别是城镇拓展型，因为紧密结合了国家当前和今后相当一个时期的发展战略，又符合大多数农民进城（镇）生活与发展的意愿和趋势，具有良好的发展前景。当务之急是要通过无地、失地农民的房屋产权流转、宅基地返耕和建设用地增减挂钩等政策实现货币化补偿，鼓励、引导和推动农民在城镇购房并最终实现市民化。

就我市广大农村整体而言，“以组为主、一户一宅、适度规模、村民自建”是符合我市广大农村农民集中居住（包括拆旧建新和分户建新）具体实际的、普遍适用的模式。

3.由点上典型示范向面上规划引领转变

显然，由各级政府强力主导的大规模集中小区建设的试点示范既没有了必要，也可能难以为续。镇村两级的村民建房布局规划和到组的布点规划的重要性和紧迫性已经充分显现出来。在规划编制过程中，对于选址、设计要突出三个要点：一要突出以人为本。要充分尊重当地农民的意愿和生产、生活习惯。二要突出科学合理。既要坚持人与环境的和谐发展，贯穿生态理念，体现地方特色，又要与城镇体系规划、土地利用总体规划及交通、水利等专项规划相衔接，确保规划能够顺利实施。三要突出简单实用。对于组一级的集中居住点的规划选址，不要苛求过高标准的专业化水平，力求简单、朴实、管用，以减少不必要的设计费用。四要突出农民的主体地位。要让广大农民全过程参与规划的论证与听证，经村民代表大会通过后方可批准和实施，让农民服从和执行规划成为一种自觉行动。

为了确保我市广大农村农民集中居住规划编制工作的尽快全面到位，我市应制订一个三年工作目标，按照轻重缓急的原则，分期分批地将集中居住小区（点）规划编制到位，确保三年内实现乡（镇）、村、组三级建房规划全覆盖。要严格执行相关政策规定，将土地出让金收益的3%用于城乡统筹的规划编制。同时，建议市、县（市、区）、乡（镇）三级财政分别设立一笔专项资金，按照合理的比例分担规划费用。

4.由政府强力主导向引导扶持转变

实践证明，由各级政府强力推动的大规模集中小区建设，并不完全符合我市广大农村经济社会发展的具体实际。政府的主要职责应该及时调整和转向。一要加强宣传教育。要大力宣传农民集中居住的重要意义，宣传关于农民建房的法律、法规和相关政策，教育广大农民严格依法、依政策和规划要求建房，严格按程序办理各项报批手续。二要强化政策引导。要尽快制订并出台《益阳市农村农民集中居住区建设指导意见或管理办法》，明确工作思路、明确目标任务、明确工作机制、明确各部门和各级地方政府、村级组织的责任分工、明确调动农民集中居住积极性的各项优惠政策和遏制农民非法乱建的各项监管措施。要积极探索并出台通过土地流转、宅基地返耕、增减挂钩等形式集约节约用地的有效途径和操作办法，努力探索小区农民“自我管理、自我约束、自我服务”的有效形式。三要多方扶持。要建立集体和农民自筹为主、政府支持为辅，社会力量参与的多渠道、多元化投入机制。县乡两级财政要在力所能及的前提下，适当整合部分相关涉农资金作为小区建设的扶持或奖励资金投入，各地在土地出让金净收益和土地增减挂钩项目资金中，也要提取一定比例用于集中居住区的配套设施建设。要引入激励机制，鼓励和支持社会各方面力量包括在外成功人士的捐赠和赞助。

5.由部门各自为政向合力监管转变

国土、住建、规划部门与乡（镇）、村级组织分工负责、协调配合、合力监管是实现农民建房由乱到治、由分散到集中的长效机制和治本之策。一要完善机构设置。要借鉴江西吉安市的经验，强化乡（镇）规划建设管理站的各项职能，明确2—4名懂专业、敢担当的专职规划、建设管理干部专门从事规划、建设管理工作。二要明确职责分工。要强化县级人民政府特别是乡（镇）一级政府的责任，充分调动村级组织的积极性，将监管的触角延伸到基层的每一个角落。三要严格管理执法。要严格执行“一户一宅”政策，严格宅基地面积标准，严格宅基地申请条件和规划审批程序。要加大定期、不定期巡查力度，严格依法打击非法建房行为。四要形成监管合力。建立以乡镇规划例会为主要平台的联合审批制度，形成地方政府、村级组织和职能部门之间的监管合力。五要严格考核问责机制。强化各级政府、相关部门和村级组织的责任，严格考核奖惩机制和问责办法，坚决刹住非法乱建歪风。